Государственно-частное партнерство против кризиса

И.Ю. Святенко - депутат Московской городской Думы, председатель Комиссии МГД по безопасности

А.Г. Иванченко - исполнительный директор Ассоциации индустрии безопасности

В настоящее время, когда на достаточно продолжительное время определяющим фактором развития мировой и национальной экономики стал глобальный финансовый кризис, все большее внимание уделяется дополнительным способам привлечения средств для решения задач государственной важности: сохранения и создания новых рабочих мест, дальнейшей реализации начатых в докризисный период инфраструктурных проектов, оптимизации государственных расходов и повышению эффективности капитальных вложений в ведущие сектора экономики. Неудивительно, что в качестве одного из самых эффективных методов решения этой проблемы рассматривается создание государственно-частных партнерств (ГЧП) - уже давно зарекомендовавшего себя в целом ряде развитых (и не только) стран мира способа взаимодействия государства и частного бизнеса.

ГЧП - не панацея, но действенное средство
Начнем с терминологии... Единого общепринятого определения ГЧП в мире нет. Да и сам термин ГЧП не совсем точно отражает смысл появившегося на Западе экономического феномена. Там бытует название Public Private Partnership (PPP или P3), где слово Public имеет более широкое значение нежели государственный, т.к. включает в себя муниципальные и другие органы, не относящиеся у нас к государственным. Однако дело не в одном слове. Какими же определениями оперируют в разных странах? Вот как ГЧП определяются в структурах ООН: «ГЧП - добровольное сотрудничество представителей общественного (государственного) и частного (негосударственного) секторов, в ходе которого все участники соглашаются о взаимодействии для достижения общей цели или решения определенных задач.» А вот определение, которым пользуются британские экономисты: «ГЧП - соглашение между государственным и частным секторами о предоставлении общественных услуг или инфраструктуры». Но самым, на наш взгляд, точным является определение, принятое Канадским советом по ГЧП: «Совместное предприятие между государственным и частным секторами, базирующееся на знаниях и опыте каждого из партнеров и наилучшим образом отвечающее четко определенным запросам общества путем рационального распределения ресурсов, рисков и доходов.» То есть, каждая из сторон вносит в проект те преимущества, которыми она располагает, имея конечной целью максимально эффективно удовлетворить нужды общества. Но при этом не выхолащивается основной принцип рыночной экономики: бизнес должен приносить прибыль...

На самом деле потенциал ГЧП очень велик: в Канаде или Великобритании, в странах, которые, казалось бы, являются цитаделями классического либерального капитализма, на этих принципах реализуется до 20% инвестиционных проектов. Большое распространение получила эта форма экономического взаимодействия в США, успешно развиваются проекты на принципах ГЧП в Китае и Индии.

Прямую выгоду во внедрении такой формы сотрудничества между государством и частным капиталом видят и российские экономисты. Только в конце прошлого года в Москве прошли конференция "Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой", круглый стол «Государственно-частное партнерство в области НИОКР», ряд других мероприятий, на которых представители законодательной и исполнительной власти, банкиры, руководители частного бизнеса обсуждали возможности, предлагаемые такого рода сотрудничеством. Практически все поддерживают идею более широкого привлечения ресурсов частного бизнеса к решению встающих перед национальной экономикой проблем. Как отметил в одном из своих выступлений президент РСПП А. Шохин, за счет использования двух источников финансирования - частных и бюджетных средств - снижается острота проблемы нехватки ликвидности, которая уже привела многих потенциальных участников проектов ГЧП и просто крупных инвесторов в лучшем случае к фиксации развития своего бизнеса на уже достигнутых рубежах, а зачастую - и к сокращению инвестиционных проектов и программ. В рамках же проектов ГЧП появляется возможность привлекать долгосрочные средства, что сейчас, в условиях кризиса особенно важно. Не секрет, что наблюдаемое сегодня резкое сокращение сроков заимствования на российском финансовом рынке для многих компаний означает невозможность реализовывать инвестиционные проекты за счет заемных средств.

Еще одним немаловажным последствием реализации проектов ГЧП по мнению ведущих российских специалистов может стать готовность инфраструктуры к новому перспективному вызову, а именно, к экономическому росту после завершения кризиса. В последнее время много говорилось и о позитивных аспектах кризиса, в частности о том, что это начало фазы экономического роста. Следовательно, чтобы следующая фаза экономического роста не натолкнулась на узкое бутылочное горлышко, связанное с инфраструктурными ограничениями, очень важно сейчас заниматься не только реконструкцией, реализацией начатых проектов, но и думать о ключевых инфраструктурных проектах, которые должны быть реализованы на следующем этапе с тем, чтобы не оказаться таким бутылочным горлышком.

Что нужно, чтобы это заработало
Вообще опыт последних лет показывает, что российская модель ГЧП тяготеет к решению инфраструктурных задач. В России ответственность за развитие инфраструктуры транспорта, городского хозяйства, социальной сферы несут органы государственного и муниципального управления. Развитие объектов, составляющих эту инфраструктуру, всегда сопряжено с высокими затратами. Во всяком случае, размеры финансирования выходят за пределы возможностей региональных и городских бюджетов. Но решать эти проблемы все равно надо, ведь развитие инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост. К тому же есть еще и вопрос качества публичных услуг. Поэтому для решения своих задач власть привлекает частный бизнес и вступает с ним в партнерские отношения.

Для предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса. Казалось бы, всем выгодно и все довольны... Но есть целый ряд проблем, которые не позволяют в полной мере реализовать тот огромный потенциал, который несет в себе сотрудничество на принципах ГЧП. В значительной степени это связано с недостаточной проработанностью законодательной базы, начиная от самого определения «Государственно-частное партнерство» и заканчивая отношениями собственности, которые возникают в процессе и в результате такого сотрудничества. Причем это касается как материальных аспектов, так и прав на интеллектуальную собственность. Образную характеристику недопонимания самой сути термина дал ректор Государственного университета - Высшей школы экономики Я. Кузьминов: «И в отечественных, и в международных аналитических материалах отмечаются типичные ошибочные трактовки ГЧП, которые ведут к резкому увеличению рисков неэффективности проектов. Например, часто встречается позиция, что ГЧП - это просто любое взаимодействие бизнеса и власти и, соответственно, оно не требует никакого нормативного и организационного обеспечения отдельно от уже существующего для рынка и государственной администрации. Другими словами, государство начинает играть по правилам бизнеса, являясь слоном в посудной лавке, или бизнес заставляют играть по процедурам, в первую очередь бюджетным процедурам, процедурам государственного администрирования, что отрицает саму логику существования бизнеса или его вхождение в те или иные проекты.». Вспоминается расхожее «В одну телегу впрячь не можно...».

Для нормального функционирования системы ГЧП (а речь идет именно о системном подходе) абсолютно необходимо четкое законодательное регулирование и организационное обеспечение всех нюансов взаимодействия участников государственно-частных проектов. А отсюда достаточно остро стоит вопрос и о соответствующей подготовке всех представителей государственных, муниципальных органов и частных компаний, которые будут заняты в процессе реализации проекта. В этом смысле достаточно показателен опыт реализации ГЧП в США, где в каждом случае запуска государственно-частного проекта предусматривается не только образование постоянного консультативного органа, состоящего из представителей государственных структур и занятых в проекте частных компаний, но и обучение участников нормативно-правовым и организационно-административным особенностям, с которыми они столкнутся в процессе реализации проекта.

ГЧП и проблемы общественной безопасности
Какие же задачи решают государственно-частные партнерства за рубежом? Если брать Европу и Китай, там, так же как и в России, превалируют проекты, связанные с созданием инфраструктурных объектов и управлением ими, как правило, на концессионных началах. Это водоснабжение и водоочистка, строительство автомобильных дорог и железнодорожных магистралей, сооружение метрополитена. В Индии в последнее время успешно практикуется создание сельскохозяйственных ГЧП, что помогает решить проблему производства продуктов питания. Однако и сектор услуг не остается без внимания, в том числе и услуг по обеспечению общественной безопасности. Так, в здравоохранении после строительства и оборудования больниц и клиник ГЧП часто принимают на себя их обслуживание: организацию охраны, предоставление услуг прачечной и т.д. Во многих странах охрана мест заключения осуществляется сотрудниками частных охранных компаний в рамках проектов ГЧП. А в Великобритании заказчиком со стороны государства зачастую выступает министерство обороны.

Однако самое широкое распространение получило применение принципов ГЧП в различных секторах экономики и общественной жизни в США. Там в качестве партнеров бизнеса могут выступать и федеральные власти, и администрация отдельно взятого штата, и мэрия муниципального образования. Формат ГЧП используется для инфраструктурных проектов практически любого уровня - от строительства трассы федерального значения до сооружения канализации в маленьком городке. В рамках ГЧП осуществляется огромная часть НИОКР, в том числе оборонного значения. Особую роль играют ГЧП в системе национальной безопасности, в предупреждении и реагировании на чрезвычайные ситуации, где партнером частного бизнеса и куратором проектов со стороны государства выступает министерство национальной безопасности (Department of Homeland Security). ГЧП по координации мер по предупреждению терактов и чрезвычайных ситуаций созданы в целом ряде штатов и крупных городов.

Ярким примером государственно-частного партнерства, в задачу которого входит оказание информационно-аналитических услуг финансовому сегменту экономики, является Financial Services Information Sharing and Analysis Center (FS/ISAC), высокотехнологичная компания, занимающаяся сбором и обработкой информации об угрозах в банковском секторе. Изначально компания финансировалась Казначейством Соединенных Штатов и частными инвесторами. Она собирала информацию о взломах сетей и новых хакерских атаках на банковские серверы, ранжировала их по степени опасности, анализировала способы противодействия и рассылала своим подписчикам. Постепенно, за счет налаживания постоянной обратной связи с банковскими службами безопасности, компания увеличивала базу данных и теперь располагает информацией о 5000 способов компьютерного взлома или другого негативного воздействия на банковские сети, а также о соответствующих методах борьбы с такими нападениями. Сейчас, когда банки убедились в действенности помощи этого ГЧП и число подписчиков на его услуги превысило 600 кредитно-финансовых учреждений по всей стране, FS/ISAC добавили к информационной защите услугу по сбору и анализу ситуаций, связанных с физической защитой в банковской сфере, что значительно повысило ценность проекта.

Приведенная выше информация лишний раз доказывает, что при правильном распределении ролей ГЧП является универсальной взаимовыгодной формой сотрудничества государства и бизнеса практически в любой сфере общественной жизни. Естественно, в условиях финансового кризиса и недостатка времени на рассмотрение всех возможных проектов Инвестиционный фонд РФ и ВЭБ, финансирующие львиную долю ГЧП в России, обращают внимание на самые крупные и неотложные предложения, связанные с созданием инфраструктуры. Да и нижняя планка финансирования определена на таком уровне (в ВЭБ эта сумма составляет 2 миллиарда рублей), что далеко не всякий проект может претендовать на рассмотрение. Однако если удастся найти способ консолидации проектов по принципу схожести решаемых экономических или социальных вопросов, то целый ряд задач, связанных с оказанием услуг (будь то в сфере информатизации, обеспечения безопасности или, скажем, туризма), можно будет решать в формате ГЧП. Таким образом в сферу ГЧП удастся вовлечь гораздо большее количество предприятий малого и среднего бизнеса, то есть именно тех, кто образует костяк всякой рыночной экономики и чья судьба сейчас в значительной степени зависит от желания государства сотрудничать.

Обеспечение общественной безопасности - это не только один из краеугольных камней политики государства. Это еще и солидный сегмент экономики, где заняты разработчики и производители технических компонентов, интеграторы комплексных систем безопасности, наконец, миллионная армия сотрудников охранных предприятий и вневедомственной охраны МВД. То есть сочетаются и научно-технический, и экономический, и социальный аспекты гражданского общества. Поэтому внедрение принципов государственно-частного партнерства в этой области не только поможет преодолеть негативное влияние кризиса, но будет способствовать более тесному и эффективному взаимодействию государства и бизнеса на благо безопасности государства и его граждан.